林定国：香港特区《维护国家安全条例》有利香港经济长足发展

一些学者认为，形式法治与实质法治根本就不冲突，他们试图将我们从对两者关系的误解中拯救出来。

大多数学术法律人还很少真正介入法律实务，介入了也更多是提供法律建议，很少细致分析事实和把玩细节。因此，我推论大致涉事人很可能是在九点前后甚至更早就开始看黄碟了。

第二，整个干预过程中，警方的做法是否大致符合程序规定，并且具体做法上是否大致合情合理？我用大致这个词，这一点肯定会引起一些法律人的指责。我因此根据当地经纬度查询当地当天的日落时间，是下午7:30之后。就总体而言，潜在的利益损害可以大致分为两个方面。当然，这种判断可能错，但我本来就愿意承认这一可能，从没试图终结讨论，只想引发讨论和反省，进而能努力去发展丰富中国的法理，更重要的是完善我们的法治实践，那也就行了。我们可以设想一下，警察在接到举报电话后真的如同某些法律人建议的那样，尊重他人私隐，不理睬举报电话，情况会如何。

但它的最大问题在于会使我们失去了对生活世界的关心，失去了对世界的开放性。只有在知情的基础上，法律人的建议和批评才可能通情达理，也才可能真正是建设性的。而像《中华人民共和国慈善法》这种只涉及局部领域的法律，从法理上来看，以全国人大常委会立法为宜，但实践中却由全国人大直接立法。

例如，2018年新修订的《人民检察院组织法》第一条明文规定：为了规范人民检察院的设置、组织和职权，保障人民检察院依法履行职责，根据宪法，制定本法。当然，我们更要关注立法中的部门主义和地方保护主义的利益冲动，要高度关注立法本身的科学性、逻辑性，要树立法法衔接的立法理念，保证每一项立法都有专门的调整对象、确定的调整范围以及专门的立法价值指向。至少全国人大常委会在修改《地方组织法》时也应当对《人民检察院组织法》同时做修改，否则就很难让社会公众有效了解《人民检察院组织法》修改和变动的情形。二是关于全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律之外的其他法律之间的立法事项衔接问题，也是法法衔接的重要要求。

为了彻底解决上述三法之间的法法衔接问题，十三届全国人大二次会议于 2019年 3月 15日通过《中华人民共和国外商投资法》，统一了外商企业在华所享有的法律地位和各项合法权益，彻底解决了过去三法并存所产生的法法不衔接的问题。一是根据现行宪法第六十七条的规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律做部分修改，但不得与全国人大制定的法律的基本原则相抵触

我国现行宪法和立法法对不同主体制定的法律之间的协调性要求只是满足于不相抵触或者是相一致。例如，国家机构组织法、刑法、诉讼法、民事基本法律等通常都由全国人大制定，而像个别领域的立法，例如，森林法、防洪法、防震减灾法等等都只涉及个别领域的专门事项，通常属于全国人大常委会的立法事项。这里也有衔接的要求，就是全国人大常委会修改的全国人大制定的法律必须与被修改的法律的基本原则相衔接，不能违背了基本原则，造成全国人大常委会对全国人大制定的法律的不当修改。不相抵触以及相一致与法法衔接之间有很大的差异，法法衔接是对立法事项细节的关注，特别是对法律调整事项的范围之间逻辑关系的重视，对于同一立法主体制定不同的法律来说，这种要求在技术上是比较可行的。

上文所透露出的法法衔接是针对监察体制改革来说的，目的是在推出《监察法》后要注意《监察法》所确定的各项监察制度要与其他法律法规所确立的相关法律制度相互衔接、协调和一致。不过，法法衔接术语在逻辑上所包含的学术价值还是值得关注的，至少可以以此来改善人大立法工作，解决一些人大立法中的难题，是一个可以继续探讨的概念。也有的单行法本身并不具有法典的特性，却对某一个领域的法律关系作出了总体的要求，这就要求其他相关法律在制定时高度关注法法衔接问题。随后，全国人大常委会又制定了《反间谍法》《反恐法》《境内外国非政府组织管理法》《网络安全法》等等一系列与国家安全相关的单行法律，这些单行法律与《国家安全法》的关系显然不是刑法典与刑法修正案的关系，只是效力平行的法法关系，不过由于《国家安全法》是关于国家安全事项的原则性规定，所以，其他与国家安全相关的法律的立法事项就有一个如何与《国家安全法》法法衔接的问题，这种法法衔接只针对同一个立法主体全国人大常委会而言的，对于全国人大常委会在制定和出台一系列与国家安全相关的法律时，必须对不同的法律之间如何在立法事项上相互衔接进行认真研究，否则，就可能无法避免重复立法的问题。

三、法法衔接涉及不同法律部门之间如何科学划分的问题 法法衔接既可以在微观层面来确指某两个或几个具体的法律之间的立法事项之间的衔接，也可以在宏观意义上来讨论不同部门法之间的关系。从逻辑上来看，用此法来修改彼法，要比用此法来修改此法的法法衔接度差，不宜为立法机关所采用。

一是根据现行宪法第六十七条的规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律做部分修改，但不得与全国人大制定的法律的基本原则相抵触。当然，运用配套立法的理念也可以来说明《国家安全法》与其他调整国家安全领域社会关系的法律之间的关系，不过一般情况下，配套立法都是倾向于用下位法来配套上位法，而不是在相同效力的法律之间来实行配套。

既然法律是宪法的具体化，逻辑上来看，就存在一个法律如何与宪法相衔接的问题，也就是说，宪法的原则规定通过什么样的法律来加以具体化。二、法法衔接直接约束的应当是同一立法主体的立法行为 从逻辑上来看，由于不同的立法主体之间存在着立法权限的划分，所以，不同立法主体很难就自己制定的法律所调整的事项与其他主体制定的法律事项保持高度的协调和统一，甚至出现立法交叉重叠的问题也是常见的。很显然，从宪法、立法法的相关规定来看，并没有法法衔接这样的术语，那么，目前在实践中正使用的法法衔接术语到底要表达一个什么样的意思呢？《中国纪检监察报》刊登的关于推进‘纪法贯通、法法衔接的实践与思考一文讲得相对比较清晰。为了彻底解决上述三法之间的法法衔接问题，十三届全国人大二次会议于 2019年 3月 15日通过《中华人民共和国外商投资法》，统一了外商企业在华所享有的法律地位和各项合法权益，彻底解决了过去三法并存所产生的法法不衔接的问题。2015 年《中华人民共和国立法法》第八十七条规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。如果人大立法不能及时地出台，法律可能就无法整体上符合宪法的要求，就可能出现部分宪法条款有法律的具体化，部门宪法条款可能长期没有相应的法律来具体化。

这个问题本来属于全国人大及其常委会立法工作层面的问题，与立法权的行使无关。但是，根据2018年3月11日十三届全国人大第一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》的最新规定，现行宪法第一百三十五条第三款明确要求：人民检察院的组织由法律规定。

法法衔接这个术语是这两年刚刚流行的，背景是2018年3月20日十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》后，就《监察法》所规定的监察机关的组织和职权等一系列规定是否与宪法、组织法和刑事诉讼法等已经生效的法律相一致引起了学术界和实务部门的高度关注。例如，1979年 7月 1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》，根据 1983年 9月 2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国人民检察院组织法〉的决定》第一次修正，根据 1986年 12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第二次修正，2018 年 10 月 26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议第三次修订。

当然，这种解决法法不衔接的问题是发生在同一立法主体之间的，把相互冲突、矛盾和重叠的法律合并成一个法律，这是解决法法冲突和不衔接的极端立法手段，更多的还要依赖法律修改的方式，尽量通过后法优于前法的原则来保证后法能够有效解决法法衔接问题。上述第二次修正是有问题的，依据现行宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权在全国人大闭会期间对全国人大制定的基本法律进行修改，但全国人大常委会并没有针对全国人大制定的《人民检察院组织法》直接修改，而是通过修改全国人大制定的《地方组织法》，随便对《人民检察院组织法》相关条文进行修改，这种修改的结果实际上导致了《人民检察院组织法》与《地方组织法》之间的功能错位。

2018年宪法修正案明确规定：监察机关的组织和职权由法律规定。法法衔接在同一个法律部门内部不同法律之间的衔接往往容易受到重视，关键是不同法律部门之间，围绕着相同的调整对象，很容易出现立法政策上的不一致，例如行政拘留与刑事拘留制度如何有机地衔接在一起，《监察法》中的留置措施如何与《刑事诉讼法》中的拘留措施相衔接，监察机关的调查权如何与公安机关和检察机关的侦查权相互衔接，这些问题就需要立法机关就此作出专门和系统的研究，才能做到立法上的法法衔接。例如，1979年《中华人民共和国刑法》经 1997年全面修改后，目前又出台了 10个刑法修正案。例如，2011年初全国人大常委会宣布已经形成中国特色社会主义法律体系，这个体系是以宪法为核心，包括了法律、行政法规、地方性法规这些法律形式，由宪法相关法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法七个法律部门构成。

中央纪委国家监委网站还专门开设了法法衔接20讲，对《监察法》生效后与其他法律之间的相互协调问题进行了全面和系统地介绍。很显然，新修订的《人民检察院组织法》的立法宗旨是要解决人民检察院的设置、组织和职权问题。

例如，2018年新修订的《人民检察院组织法》第一条明文规定：为了规范人民检察院的设置、组织和职权，保障人民检察院依法履行职责，根据宪法，制定本法。这七个法律部门的存在意义实际上是针对同一主体的立法活动的，例如，全国人大常委会作为依据宪法享有国家立法权的立法机关，可以制定各种类型的法律，但如何将这些法律进行科学的分类，从而对已经制定的法律进行分类，发现不同类型的法律的相似性，并为今后的立法规划确定明确的立法方向，这里采用部门法的观点就意味着需要在不同的部门法之间建立法法衔接的逻辑联系，否则，就可能出现立法真空。

这里可以看出《监察法》与现行宪法的立法权限规定是相互衔接的，不存在超越宪法的规定立法的问题。例如，全国人大曾先后制定了三部与外资企业相关的法律，包括《中华人民共和国中外合资经营企业法》（1979年，1990年修正、2001年修正）、《中华人民共和国外资企业法》（1986 年，2000 年修正）以及《中华人民共和国中外合作经营企业法》（1988 年，2000 年修正），但由于这三个法律出台的时间不同，面临的政策不一样，所以，对于外商企业所给予的法律待遇也不一样，在实践中对于外商企业的依法管理造成了很大的被动。

因为每一个立法主体都或多或少地享有一定程度的立法自由裁量权，下位法的立法事项与上位法的立法事项之间的重复和交叉是不可避免的，只要立法精神保持一致就符合立法原则的要求。一、法法衔接与法律调整的事项密切相关 众所周知，我国现行宪法和立法法在确立法律之间关系的时候，只是在不同的法律形式之间的效力关系上有相应的要求，例如，现行宪法第五条第三款规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。这里反映出来的一个法理问题就是全国人大及其常委会作为依据宪法享有国家立法权的最高国家立法机关，在制定各项法律的时候，怎样来保证这些法律之间的相互协调、功能互补、整体最优。例如，毛瑞兴在《关于监委成立后纪法衔接问题的几点思考》一文中就提到法法衔接不仅仅是在法律层面，实现监察法和刑法、刑事诉讼法的衔接，更要建立和完善办理职务违法和职务犯罪案件的协作配合机制，形成法法有效衔接的制度体系，监察机关要加强与审判机关、检察机关、执法部门之间的协作、衔接和配合，确保反腐败机制高效运行。

当然，这里的不衔接带有立法上的故意，因此，与法法衔接本身带有的非故意特性有差别，实际上应当纳入合宪性审查的范围内进行评价，而不只是一般性的与宪法规定不衔接的问题。而相同的情况并没有发生在《监察法》与宪法之间。

五、法法衔接是对人大立法工作提出的高标准和严要求 法法衔接这个术语尽管只是针对《监察法》如何与《刑事诉讼法》所规定的职务犯罪侦查、批捕、起诉和审判立法事项相衔接才出现的，但这个术语背后所具有的学术价值和制度意义还是值得肯定的。理论界和实务部门也有不少探讨法法衔接的文章。

要由立法中的被推着走变成在理论结合实际的基础上科学和合理地安排立法的布局，特别是正确处理科学立法与民主立法的关系，避免过分强调民主立法原则启动了大量的重复性立法工作。当然，从立法技术上来看，10个刑法修正案应当在立法事项上是与刑法典相衔接的，不同的刑法修正案之间也有比较好的法法衔接关系。